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周小明:完善信托制度,我们还需要做什么?
时间:2017/3/31 11:40:29作者:周小明来源:《当代金融家》杂志

 

    导读


    近年银监会提出和践行了信托业“八大机制”、“八大责任”和“八大业务”的制度框架建设,但要完整发挥信托的本源功能,支撑信托业朝着本源业务理性回归,在法律上仅有一部《信托法》是不够的。为此,还需要推进建立一系列配套制度,以促进信托制度的进一步完善。

 

    2001年4月28日,第九届全国人大常委会第21次会议正式通过了《中华人民共和国信托法》,并于同年10月1日起实施。由此,标志着我国正式引入了具有英美法传统的信托制度。在《信托法》的架构下,中国信托业颠覆了传统的内涵,正本清源,回到了信托本源的业务之道,并获得了巨大的发展。

 

    尽管如此,环绕在信托行业头上的疑云,却始终没有得到根本性的消解。诸如可持续性发展问题、功能定位问题、发展方向问题、金融风险问题、信托的社会化应用问题等,并没有因为《信托法》的颁布实施和信托业的重新定位而消失。这是迄今为止中国金融业内唯一没有完全破解的认识谜团。是什么原因导致如此难以达成对中国信托业发展的共识?究其根源,还是在于对信托的本源功能没有清晰和透彻的认识。

 

    信托的本源功能到底是什么


    现代信托源于英国法律上的“Trust”,汉译为“信托”。英国法上的“信托”是起源于13世纪即中世纪英国的一项古老的财产制度,经过几百年的去芜存精,如今已经发展为一个严密而精巧的世界性的财产法律制度。现代信托的基本法律结构是:委托人为了特定的目的(称为“信托目的”)而将自己的财产转移到受托人名下,受托人对该财产(称为“信托财产”)以所有人的身份,按照信托目的的要求,为了受益人的利益或者特定目的而持有、管理和处分信托财产。

 

    简单地说,信托就是借助受托人的设计,以实现委托人在财产转移和财产管理方面的特殊需要,它以信托财产的转移(即委托人将设立信托的财产转移到受托人名下)为出发点,以信托财产的管理(即受托人以所有人身份加以运用和处分)为中心点,以信托目的的实现(即按照委托人的意愿分配信托利益)为归宿点。因此,从制度安排上讲,信托的本质属于一项财产法律制度,没有信托财产的转移、管理和分配,就没有信托。我国《信托法》第二条规定:“本法所称信托,是指委托人基于对受托人的信任,将其财产权委托给受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名义,为受益人的利益或者特定目的,进行管理或者处分的行为。”该条关于信托的定义,虽然抽象,不好理解,但完全反映了信托的上述制度本质,从而在我国确立了一项崭新的财产制度。

 

    由此可知,信托作为一项创新的财产制度安排,并无认知上的疑问。有疑问的是,信托到底具有什么样的本源性制度功能?目前,我国比较具有代表性的看法是:“在中国应当将信托作为一种理财制度,或者称之为财产管理制度,它的核心内容就是‘受人之托,代人理财’。” (参见卞耀武主编《中华人民共和国信托法释义》)

 

    应该说,这种看法抓住了现代信托的主流,但并没有全面揭示信托作为一种制度安排的完整功能,更没有揭示出信托在应用上所具有的灵活多样的功能。从制度安排上讲,信托不仅仅是一种财产管理制度,还是一种重要的财产转移制度。实践中,将信托的本源性制度功能局限于财产管理功能,是对信托功能的重大误解和曲解,由此导致了我国财产转移信托实践的缺失,严重限制了信托关于社会保障、财富传承、职工利益保护、公益事业发展等社会功能的发挥。

 

    可以说,“一种集财产转移功能与财产管理功能于一身的财产制度安排,既发挥财产管理功能,有发挥财产转移功能”——这就是信托的本源功能。

 

    信托业回归之路上缺失了什么


    在《信托法》颁布实施之前,我国的社会生活中,并没有规范的信托活动。虽然已经出现冠之以“信托”之名的活动,比如,“信托商店”和历史上信托投资公司的“信托业务”,但是,这两类行为在法律性质上均只有“信托”之名,并无“信托”之实。

 

    规范的信托实践活动真正在我国的出现和兴起,是在2001年《信托法》颁布实施之后。由于《信托法》,确立了规范的信托制度,加上中国经济持续的快速发展,使社会财富急剧增长,从而造就了巨大规模和发展潜力的信托市场。

 

    根据变化了的社会经济环境,中国对历史上的信托业进行了全行业整顿,摈弃了原来“高度银行化的混业经营体制”,确立了全新的“主营信托业务的分业经营体制”。从此,信托业开始了理性回归之路,获得了属于自己的本源业务——规范的信托业务,成为我国信托制度功能和价值发挥的载体。实践证明,重新定位后的信托业通过10多年的发展,积极践行信托制度的功能和价值,已经取得了骄人的业绩,管理的信托资产从无到有,从小到大,如今已逾19万亿元,本源的信托业务已经使信托业在我国发展为独立的一种金融业态。

 

    但是,信托业在回归信托本源业务的征途上也存在着巨大的缺失,主要表现为两个方面:一是功能不平衡。目前信托公司的信托业务以委托人自益目的的财产管理信托为主,主要发挥的是财产管理功能,以他益性和公益性为目的的财产转移信托几乎没有开展,从而大大限缩了信托完整功能的发挥,信托本来应该具有的、发挥财产转移功能的私人财富传承信托(家族信托)、员工利益信托、慈善(公益)信托等信托业务,均没有得到实质开展。二是能力不平衡。从信托财产管理方式上看,信托公司主要通过债权融资方式和通道方式管理信托财产,主动的投资管理能力和综合服务能力没有得到很好的提升。10多年来,信托业主要依托通道业务获取规模,通过融资业务赢得利润,与满足多样化的信托需求相比,管理和服务能力差距尚甚远。

 

    信托业回归之路上的上述缺失,其原因是多方面的,主要包括:一是对信托认识的逐渐性。由于信托并非我国的传统,加之法律上引入信托制度的时间不久,信托的观念尚未普及,人们对信托本源功能的完整认识还很欠缺,因此,信托功能的完全发挥尚需时日;二是对信托需求的阶段性。我国社会财富的创造和积累是近30年的事情,历史不长,以追求增值为目标的理财需求旺盛,决定了财产管理信托为主的业务形态,同时金融市场不健全,理财手段比较单一,决定了债权融资和通道业务的兴起;三是对信托制度的制约性。我国虽然有了《信托法》,但配套的信托财产转移制度、信托登记制度、信托税收制度等尚未及时出台,也制约了发挥财产转移功能的他益信托和慈善公益信托等业务的开展。

 

    但是,应该看到,随着时间的推移,社会对信托的认识已日益深入,财富传承的需求已日益急迫,财产管理的手段也日益多元,信托业弥补回归之路上的缺失,实现从财产管理信托到财产转移信托、从融资信托到投资信托、从通道信托到服务信托的转型,时机和条件均已日益成熟,信托业完整践行信托财产转移和财产管理的本源功能已是指日可待。

 

    信托制度还需要完善什么


    近年来,银监会虽然提出和践行了信托业“八大机制”、“八大责任”和“八大业务”的制度框架建设,但尚不能支撑信托业朝着信托本源业务的完整理性回归,为此,还需要信托制度的进一步完善。

 

    信托法律制度的建设其实是一个体系。之所以这样说,是因为信托制度实际上是在我国原有“名实合一”的财产权制度之外,另行建立了一项“名实分离”的财产权制度。在引入信托制度之前,我国仅存在以民法所确立的绝对所有权概念为基础的单一财产权制度,其典型特点就是“名实合一”,即财产的权利名义与实际利益均由财产权人享有,与此相适应,我国原有的财产法律体系包括财务制度、税收制度、过户登记制度等均是以上述绝对所有权概念为基础而建立的。但在引入信托制度之后,我国又以《信托法》所确立的信托财产概念为基础,建立了一项崭新的财产权制度,其典型特点就是“名实分离”,即财产的权利名义与实际利益发生了分离,财产的权利名义由受托人享有,而实际利益则由受益人享有。

 

    显然,我国原有建立在“名实合一”基础上的财产法律体系已无法简单地适用在信托财产关系上,而必须加以体系化的重构,以适应信托这一新型财产权制度实施的需要,否则,就会严重影响信托制度功能价值的发挥,与我国引进信托制度的立法初衷背道而驰。

 

    因此,要完整发挥信托的本源功能,在法律上仅有一部《信托法》是不够的,而是需要建立一系列的配套制度。从我国实际情况看,当前急需建立以下配套制度:

 

    信托财产转移制度

 

    国际通行的信托制度是建立在信托财产所有权转移基础上的,即设立信托,委托人需将信托财产的权利转移到受托人名下。我国《信托法》第二条关于信托的定义虽然没有明确规定信托财产所有权需要转移给受托人,但通观《信托法》全文,实际上还是要求信托的设立必须建立在财产权的转移基础上。实践中,信托业经营信托业务时,正是秉承《信托法》的本质规定,要求委托人履行将信托财产权利转移给受托人的手续。

 

    问题是,由于《信托法》关于信托的定义本身没有直接规定需要履行财产权转移手续,因此,对于那些转移财产权需要依法办理登记或者注册手续的财产,如不动产、股权等,如果要设立信托,有关登记机构通常并不承认信托文件作为转移财产权的依据。结果是,要么绕弯子采取非信托文件如财产转让合同等形式办理信托项下的财产转移登记手续,造成交易关系的混淆,从而容易发生法律争端;要么放弃设立信托的想法,从而削弱信托功能的应用和发挥,限制信托事业的发展。

 

    因此需要建立信托财产的转移制度。建议一方面由最高人民法院对《信托法》进行司法解释,明确信托的设立需要履行信托财产权的转移手续;另一方面由国务院协调负责办理有关财产权转移的登记与注册机构,承认信托文件可以直接作为信托财产权转移的登记或注册法律文件。

 

    信托登记制度

 

    我国《信托法》参考日本、韩国等国立法,规定了以特定财产设立信托需要办理信托登记的制度。《信托法》第十条第一款规定:“设立信托,对于信托财产,有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的,应当依法办理信托登记。”第二款规定:“未依照前款规定办理信托登记的,应当补办登记手续;不补办的,该信托不产生效力。”这就是我国的信托登记制度。但《信托法》关于信托登记的规定显然过于简单和含糊,有关登记的范围、如何登记、由谁登记等事项一概不清,如果没有配套的信托登记制度,实务上根本无法操作。这是《信托法》给信托实践带来的又一大问题。

 

    根据我国《信托法》的规定,并非所有的财产设立信托都需要办理信托登记手续,需要进行信托登记的财产,其范围为其财产权转移依法应以登记或注册为生效要件的财产,主要包括房屋、土地使用权、车辆、飞机、船舶、专利权、商标权等。由于没有配套的信托登记操作制度,导致实践中以上述需要信托登记的财产为标的信托业务根本无法开展,尤其是作为重要金融创新工具的不动产信托无法发挥在社会经济生活中应有的作用。

 

    因此,完善信托法律制度的一项重要内容,就是建立信托登记的操作制度。由于我国财产登记机构因财产类型而不同,因此建议由国务院以行政法规的形式规定信托登记操作制度。该项制度应当明确规定登记范围、登记机构、登记手续、登记内容等事项。

 

    信托税收制度

 

    从国际上看,无论是信托发源地的英美国家,还是引进信托制度的日本和我国台湾地区,均在建立信托制度的同时,以自己的方式确立了信托税制。然而,虽然《信托法》在我国已实施10多年,以信托公司为主体的信托活动也开展了10多年,但迄今为止还没有建立与信托属性相适应的税收体系。信托税制的欠缺,一方面会造成信托当事人不合理的税负,另一方面也会产生税收流失的后果。

 

    税收法定是现代国家税制的基本原则,由于我国现行的法定税制是适应“一物一权”财产制度而建立的,因此在面对“一物二权”的信托制度时,就造成了这样一种悖论:在信托财产于信托当事人之间转移的环节,不该适用的税制却不得不适用,由此导致不动产信托和慈善公益信托难以开展,从而制约了信托功能的系统发挥;而税收流失则主要发生在信托存续期间、受托人管理信托财产的环节,本该适用的税制却无法适用。

 

    可见,构建独立的信托税制,对避免信托当事人不合理税赋、防止合理税赋流失、完善金融税制、有效发挥信托的系统功能,促进信托业健康发展,具有十分重要的意义。至于信托税制的形成机制,可以根据我国现行税制的形成机制,从三个渠道进行:一是对于信托财产在信托当事人之间转移环节产生的重复征税问题,可以先由税收行政机关通过规章、通知等方式加以解决;二是对于信托存续期间、受托人管理信托财产环节所产生的税收征收问题,由国务院修改相应的税收条例方式加以解决;三是对于信托可能涉及的新的税收种类,如赠与税、遗产税,由全国人大或其常委会制定法律加以解决。

 

    营业信托法律制度

 

    《信托法》第三条规定:“委托人、受托人和受益人(以下统称“信托当事人”)在中华人民共和国境内进行民事、营业、公益信托活动,适用本法。”该条规定提出了“民事信托”和“营业信托”的概念。但是,《信托法》对民事信托与营业信托并没有具体界定,国务院也没有建立营业信托的统一监督管理制度,导致实践中营业信托的边界不清晰,各种名为“集合理财”实为“营业信托”的理财活动,各行其事,市场准入标准不同、法律形式不同、投资者门槛不同、监管要求不同,由此造成了营业信托市场的乱象:

 

    一是难以对理财投资者提供统一的法律保护。由于没有营业信托的具体标准,既无法对营业信托进行统一监管,出现纠纷时,司法机关也难以进行裁决,投资者利益难以保护;二是难以营造营业信托经营主体之间公平竞争的市场环境。我国目前对于理财活动是按照经营机构性质分别由不同的监管机构进行监管,而由于对理财活动尤其是“集合理财活动”缺乏统一的法律认定标准,因此,各监管机构对理财活动的监管标准并不一致,有宽有严,有松有紧,甚至建立不合理的“部门壁垒”,导致在同一市场上经营相同业务的各理财经营主体仅因监管部门不同,便面临不同的竞争环境。

 

    鉴于此,建议国务院尽快制定《信托机构管理条例》,统一营业信托的标准和监管,建立不同经营主体监管机构的监管协调制度,以杜绝当前资产管理市场的乱象,营造资产管理市场的公平竞争环境,理财投资者提供统一而严密的法律保护。


    (作者是中国人民大学信托与基金研究所所长)

 

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